Пояснительная записка
Пособие основываются на Государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования и ориентируют студентов на освоение стандартной программы знаний по данной учебной дисциплине, на выполнение государственных требований к минимуму содержания и уровню подготовки юриста.
Оно дает общую ориентацию в изучении данной учебной дисциплины.
Тематика курса
1. Предмет, задачи и система курса.
2. Государственное управление: сущность и место в системе социального управления.
3. Административное и административно-процессуальное право _ отрасли российского права.
4. Наука административного права.
5. Субъекты административного права.
6. Государственная служба как институт административного права.
7. Формы управленческой деятельности.
8. Методы государственного управления.
9. Обеспечение законности в государственном управлении.
10. Административная ответственность.
11. Административные проступки, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность.
12. Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти: законодательную, судебную, исполнительную и иную.
13. Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности.
14. Административные правонарушения на транспорте, в области дорожного движения, связи и информации
15. Административные правонарушения, посягающие на права граждан, здоровье и общественную нравственность.
16. Административный процесс и административные производства. Производство по делам об административных правонарушениях.
17. Государственное управление и административно-правовое регулирование отношений в экономической сфере.
18. Государственное регулирование управленческих отношений в социально-культурной сфере.
19. Государственное регулирование управленческих отношений в административно-политической сфере.
20. Основы межотраслевого управления.
основные понятия административного права
и объяснения наиболее трудных вопросов
Т е м а 2. Государственное управление: сущность
и место в системе социального управления
ВОПРОС 1. Общее понятие управления. Управление как социальное явление
1. Управление представляет собой организующую деятельность людей, которая осуществляется для достижения определенных целей.
Управление обусловлено:
Наличием субъекта управления (тот, кто управляет) и объекта управления (тот, кем управляют);
Существованием между объектом и субъектом прямой (отдание команд, распоряжений) и обратной связи (информирование о выполнении или невыполнении команд субъекта управления). Управление сводится к управляющему воздействию субъекта на объект с целью:
Упорядочения системы;
Сохранения структуры системы;
Обеспечения функционирования системы.
2. Социальное управление в обществе подразделяется на два вида:
Государственное (управление делами государства);
Негосударственное (управление делами частных организаций, общественных формирований и т. п.).
3. Признаки социального управления:
Социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей;
Главное назначение социального управления – упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности;
Объектом воздействия социального управления являются поведение участников совместной деятельности, взаимоотношения между ними;
Социальное управление, регулируя поведение участников совместной деятельности, достигает этой цели в рамках общественных связей;
Базис социального управления – соподчиненность воли участников управленческих отношений;
Механизм реализации социального управления олицетворяют субъекты управления (органы управления).
4. В процессе осуществления социального управления выполняются следующие функции:
Сбор и обработка информации;
Прогнозирование (научное, предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных);
Планирование (определение направлений, целей управленческой деятельности, способов и средств их достижения);
Организация (формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления);
Координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления;
2.Общее понятие управления. Управление как социальное явление. Виды и категории управления.
Термин управление происходит от латинского слова administracio и имеет много значений. В самом широком смысле оно означает руководство чем-либо или кем-либо.
Управление означает руководство чем-либо или кем-либо. Оно осуществляется в организованных системах любой природы в целях обеспечения должной организации системы и необходимого режима ее функционирования, а в конечном счете- достижения задач, стоящих перед системой. Управление осуществляется в технических, биологических и социальных системах.
Несмотря на многие коренные различия технических, биологических и социальных систем, механизм управления этими системами одинаков и связан с определенным воздействиемуправляющего субъекта (субъекта управления) на управляемый объект (объект управления). Управление будет реально только тогда когда объект подчиняется субъекту (либо добровольно, либо принудительно).
В настоящее время общепризнанны следующие виды управляемых систем:
1) механические (управление машинами, технологическими процессами и пр.);
2) биологические (управление процессами в живых организмах);
3) социальные (управление поведением людей и их коллективов).
Наиболее сложным видом управления является управление социальными системами.
Подсоциальным управлением (управлением социальными системами)понимается воздействие на общность людей в целях упорядочения общества, его совершенствования и развития, достижения стоящих перед людьми задач. Объективная необходимость в социальном управлении обусловлена общественным характером существования людей: их труда, иных отношений, общения, взаимодействия.
ПРИЗНАКИ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
1. Социальное управление необходимо всегда, когда осуществляется совместная деятельность людей , для обеспечения ее координации и регулирования, согласованности индивидуальных действий.
2. Действия человека носят сознательный характер. И существенным признаком социального управления – это воздействие на волю. Отсюда объектом социального управления является поведение участников коллективной деятельности людей, взаимоотношения между ними.
3. Управление возможно как по вертикали, так и по горизонтали.
Социальное управление подразделяется на государственное управление и негосударственное управление .
Негосударственное управление осуществляется органами местного самоуправления, администрацией негосударственных организаций и общественными объединениями граждан.
В курсе административного права основное внимание уделяется государственному управлению.
Объект управления – различные системы и их составляющие (люди, явления, события и т. д.).
Субъекты управления – это всегда люди. Выделяют две группы субъектов управления:
1) единоличные; 2) коллегиальные (группы людей).
Содержание управления – правоотношения, возникающие в ходе управленческой деятельности, включающие в себя воздействие на объекты путем согласования, направления различных действий, процессов субъектом управления путем применения соответствующих методов и механизмов. 3.Государственное управление, публичное управление и исполнительная власть как категории, определяющие сущность административного права.
Государственное управление – в широком понимании – деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий, в узком понимании – подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий.
Признаки государственного управления:
Это вид государственной управленческой деятельности;
Деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;
Деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово;
Деятельность осуществляется на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность);
Характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;
Осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);
Обеспечивается посредством системы гарантий;
Нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).
Цель государственного управления – предполагаемые результаты, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности. Различают следующие цели управления:
1) социально-экономические– упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
2) политические – участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
3) обеспечительные – обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;
4) организационно-правовые – формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства.
Принципы государственного управления – основополагающие идеи, руководящие начала.
Общие (социально-правовые) принципы:
Демократизм – народ выступает единственным источником власти; он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти; контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль);
Законность – деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы;
Объективность – при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации;
Конкретность – осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т. е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления;
Разделение властей – подразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций;
Федерализм – деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ;
Эффективность – достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени.
Организационные принципы:
Отраслевой – осуществление управленческой деятельности, организация системы управления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т. п.);
Территориальный – формирование системы управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении);
Функциональный – органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления (финансы, статистика, занятость и т. д.);
Двойного подчинения – сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий;
Сочетание единоначалия и коллегиальности – наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.
Публичное управление - воздействие субъекта управления на общество (общественные процессы отношения) в соответствии с возложенными на него общественно-значимыми функциями и полномочиями. Слово «публичный» означает общественный, открытый, гласный, не частный.
Исполнительная власть– относительно самостоятельная ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующая с её законодательной и судебными ветвями. Исполнительная власть (т.е. возможность и способность оказывать определяющее воздействие на поведение, право и возможность подчинять себе других) реализуется не сама по себе, а в отношениях с различными индивидуальными и коллективными элементами государственно-организационного общества в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоисполнительного характера.
Государственное управление, публичное управление и исполнительная власть определяют сущность административного права, т.к.:
1.АП, его нормы призваны регулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления. Поэтому административное право называют правом управления, или управленческим правом, ибо содержанием деятельности органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления является именно государственное, или «публичное» управление.
2.АП призвано регулировать общественные отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами исполнительной власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного управления, их защиту от возможного произвола, ущемления или ограничения этих прав и свобод со стороны того или иного чиновника государственного аппарата.
| " |
А.С. Матвеев
Управление в структуре социального действия
Современный мир, как единая «живая» система состоит из множества институтов (семьи, государства и т.д.), которые функционируют благодаря взаимосвязи между собой и взаимопроникновению друг в друга. Представьте, насколько неэффективным был бы образовательный процесс индивида в отрыве от воспитания в семье и социализации его как субъекта общества.
Но в условиях постоянного ускорения мирового развития, которое выражается в немыслимой скорости прогресса (всего 10 лет назад было почти фантастикой держать на ладони устройство, которое вмещает в себя internet , цифровое телевещание, GPS -навигацию, видеокамеру, мобильный телефон и многое другое), масштабах наращивания научного и практического знания, параллельно с этим освещаемого в СМИ (адронный колладер и рассуждения об образовании, в связи с этим, черной дыры на планете Земля), транснациональных корпорациях, где бок о бок работают люди совершенно разных религиозных концессий, когда теряется культурная обособленность субъекта, индивиду все труднее и труднее вливаться, социализироваться в этом огромном океане, именуемым Мир. Представьте тот огромный поток информации, который ежеминутно, начиная с самого пробуждения, получает, обрабатывает и запоминает человек (этой проблеме посвящена работа Тоффлера Футурошок ).
На более высоких уровнях функционирования (например, политические организации) эта система также работает благодаря хорошо выстроенным организационным связям между частями системы. Данная система требует постоянного внимания и контроля для успешного функционирования, ведь неверно выстроенные связи, некорректная подача информации со стороны управляющего субъекта может привести к глобальным катаклизмам, волне протеста против действующего политического режима (например, информация о сносе берлинской стены).
С древних времен человек, как мыслящее существо стремится приспособить окружающую себя природу и действительность, для максимально удобного существования (греч. «манус» – рука, управлять). Управление с древности связывалось с насильственным подчинением индивидуального сознания для достижения коллективных интересов. Хаммурапи – свод законов, состоящий из 282 статей затрагивающих в своем регулировании все сферы жизни общества.
Управление, как отдельный вид знания, выделилось из структуры научного познания и получило широкое распространение лишь в середине 19 – нач. 20вв. и связывалось с трудами А. Файоля, Ф. Тейлора, Г.Форда, Л. Урвика, Фрэнк и Лилиан Гилбрейт и др. Именно тогда были выделены 4 основные функции управления: планирование, организация, мотивация и контроль.
Определений управления в научной литературе существует огромное количество, которое постоянно увеличивается с приходом в научную теорию об управлении новых авторов, в связи с тем, что собственно управление (как некий инструментарий для достижения целей) находится на стыке нескольких наук. Так, специалист в области социологии труда, дав свое определение управлению, будет также прав, как и специалист в области финансового анализа, определяющий понятие «управление портфелем». Конкретизация понятия, сужение или обобщение определения зависит от задач, предполагаемых для решения. Приведем общее определения для понятия «управления» в философском аспекте.
Управление - действия субъекта реальности , направленные на изменение и манипуляцию объектами и субъектами этой (но никакой другой) реальности ( системы управления ) по заранее продуманной программе ( подходу , выработанным принципам , концепции , «заложенному» генетически и другим неизбежным факторам ).
Это наиболее общий процесс осознанной деятельности , осуществляемый разумными существами . Сущность управления проявляется в том, что это специфический вид деятельности человека, который возник как потребность и необходимое условие достижения результата в индивидуальной и совместной деятельности. Эффективность управления определяется тем, насколько правильно понимается и на деле обеспечивается вза имодействие сознательной руководящей деятельности и объектив ных закономерностей развития общественного производства. Задача субъектов управления и состоит в том, чтобы, познав объективные законы, осознанно, в строгом соответствии с ними, воздействовать на управляемый объект. Управление является элементом организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических) и его продуктом являются связи: позиции, зависимости, структуры, а также такие объекты, как целевые группы, организации, социальные институты.
Существует 2 типа управления, сходных по функциям, достигаемым задачам (миссиям), но различными по методам реализации и претворения в жизнь управленческих решений. Это управление фирмами и социальное управление.
«Социальное управление - это сложный вид деятельности, связанный с добровольным или насильственным подчинением людей общим интересам, обеспечивающий существование социальных организаций и решение сложных социальных проблем» .
Социальное управление имеет своей целью упорядочение организации системы, достижение оптимального функционирования и развития, осуществление поставленной цели.
При этом под социальными проблемами понимаются ситуации, несовместимые с ценностями большинства (или значительного числа) членов организации, или отклонения от общепринятых социальных норм. Понятие социальной проблемы служит для выражения соответствующей социальной потребности.
Чем такая строгая наука об управлении может помочь в развитии общества, в решении межличностных конфликтов? Чтобы понять сущность явления (например, общества), необходимо понять его структуру.
Как и всякая природная структура, структура общества включает в себя не только отдельные элементы, части в виде отдельных людей и их объединений, но также их свойства и отношения, позволяющие нам отделить одни социальные объекты от других. Нет и не может быть общества без тех или иных групп, объединений людей, также как и без отдельных индивидов, выступающих в качестве далее неделимых «социальных атомов», «первокирпичиков» социального бытия. Человек обрел свои основные родовые качества как существо коллективное. Поэтому человек и общество всегда были и будут находиться в неразрывной связи друг с другом подобно двум сторонам одной медали. Но все же человек и общество - явления разные, они далеко не тождественны друг другу. Точно так же как живой организм обладает свойствами, которых нет ни у одной из составляющих его многочисленных клеток, так и общество представляет собой не только нечто большее, чем отдельный индивид, но также и нечто более сложное, чем простая сумма всех составляющих его индивидов. Каждая социальная общность поэтому представляет собой не только совокупность индивидуальных качеств составляющих ее людей, но и совокупность некоторых собственных качеств, которых нет ни у одного из составляющих ее индивидов и которые придают данной общности ее своеобразие, уникальность.
Таким образом, социальная структура общества представляет собой неразрывное единство двух основных составляющих: 1) это совокупность индивидов, людей, их объединений, 2) совокупность взаимодействий, связей, отношений между людьми и социальными группами.
Следует отметить, что исследование социальных взаимоотношений оказалось для социологов делом гораздо более сложным, нежели изучение отдельных людей, их организаций и объединений, обнаружить и исследовать которые было не столь трудно. Дело в том, что связи и взаимоотношения между людьми носят незримый, бесплотный, невещественный характер. Так, любое взаимодействие индивидов представляет собой некоторую целостную систему, функционирование которое работает благодаря выстроенной организационной связи. Например, простейшая модель коммуникации включает в себя: коммуникатора (кто передает?), сообщение (что передает?), реципиент (кому передает?), канал (каким образом передает?), реакция (какой эффект от передачи?).
Первые представления об органической целостности, системности в природе и обществе зародились уже в древней философии. Так, в древнекитайской философии (Лао-цзы, Конфуций) они определялись категорией Дао, а в древнегреческой (Платон, Аристотель) - понятием Логос. Оба этих понятия выражали одну и ту же мысль об упорядоченности, организованности мира, органическом единстве составляющих его частей, неба и земли, природы и общества, личности и власти.
Но наиболее глубоко проблему системности разработали мыслители XIX-XX вв.: Огюст Конт, Герберт Спенсер, Карл Маркс, Макс Вебер, Питирим Сорокин, Толкотт Парсонс и др. Им принадлежит заслуга детальной разработки основных понятий современной социальной философии.
Элемент или часть общества представляют собой мельчайшую частицу социальной системы или некоторую их совокупность. В качестве элементов и частей могут выступать как отдельные люди или их объединения, так и те или иные отношения между ними, а также возникающие на основе этих отношений организации, институты.
Под отношениями понимается определенная связь, взаимозависимость между частями, элементами общества. Отношения - своего рода невидимый цементирующий материал, который сплачивает людей в общество, превращает его в целостный монолит.
Структура, таким образом, может быть определена как исторически сложившаяся форма организации общества, внутренняя упорядоченность, согласованность его различных частей.
При характеристике социальной жизни часто используются и парные категории «субъект» и «объект». Они тесно связаны между собой, хотя и противоположны по смыслу.
Под субъектом в социальной философии понимается человек или группа, выступающие в качестве носителя активности, направленной на объект, представляющий собой более пассивное явление.
В качестве объекта могут выступать как веши, так и люди. Но в любом случае под объектом понимается явление, на которое направлена в данный момент активность субъекта, познавательная или предметно-практическая.
И, наконец,
обобщающее понятие социальной философии -
категория социальной структуры охватывает всю совокупность связей и отношений
социальных субъектов (по поводу тех или иных объектов), образующих целостный
социальный организм.
Уже этот перечень основных категорий, с помощью которых современная философия описывает социальный организм, обнаруживает, что социальная система существенно отличается от природных систем.
Для социальной философии исследование человеческой деятельности является одной из главных задач. Но человеческая деятельность является следствием взаимодействия в социальной системе, т.е. в обществе. Эффективное взаимодействие зависит от хорошо выстроенных организационных связей между субъектами взаимодействия. Эффективность общественного или совместного труда людей обеспечивается наличием управления как обязательного состав ного элемента совокупного труда, выполняющего особые функции в общем процессе производства. От реализации управления во многом зависят эффективность, результативность совместных действий. Производство в целом как система предполагает уп равление средствами труда и управление работниками .
Общеизвестно, что развитие общества осуществляется при необходимом участии человека, его сознательной активности, вследствие чего преобразовательную деятельность зачастую ассоциируют с движением социальной формы материи. Но очевидно, что общетеоретическая категория деятельности имеет определенную делимость на различные виды и формы.
В связи с этим исследование феномена социальной деятельности представляется как изучение одной из форм сознательной человеческой активности, специфика которой заключается в раскрытии сущности «социального» как ее определения, т.е. соответствующей сферы реализации деятельности.
Очевидно, что стремительность социальных изменений в век информационной и технологической революций активизирует процесс научного рефлексирования, диктует необходимость существенной корректировки исходных обществоведческих постулатов, что, естественно, ставит вопрос о трансформации понятийно-категориальной системы в аспекте расширения ее дифференцирующих и интегрирующих возможностей.
Актуальность разработки философских основ социальной деятельности, обращение к ее эвристическому и методологическому потенциалу диктуется потребностями моделирования, прогнозирования явлений социальной жизни, конструирования собственно субъектных оснований деятельности в сложноорганизованной общественной системе.
Проблема деятельности, в том числе социальной, занимала одно из центральных мест в западной теоретической социологии и социальной философии марксизма. Если в первом случае проблема социальной деятельности (социального действия) явилась логическим следствием осмысления природы западного либерализма, то марксизмом данное понятие было синтезировано из категорий «деятельность», «практика», «социальная практика».
Исследование социальной деятельности в традиции западной теоретической социологии обязано возникновению так называемых теорий социального действия. В частности, Ф.Знанецкий и М.Вебер исходили из общих номиналистических представлений, связанных с переводом анализа социальной реальности на микроуровень - в плоскость взаимодействия индивидов и малых социальных групп. При этом социальным действие делало наличие реакции на него со стороны другого субъекта. Т.Парсонс и Ю.Хабермас пытались преодолеть субъективистское понимание детерминационных моментов в социальном действии, выявляя объективные факторы его формирования.
В отечественной социально-философской мысли рассмотрение социальной деятельности как феномена социальной реальности и соответствующей философской категории длительное время не находило должной поддержки. Только со второй половины 1960-70-х годов стали появляться исследования, в которых так или иначе затрагивалась данная проблема - в связи с разработкой понятий «социальные отношения», «общественные отношения», «социальная форма материи» и др. В работах наиболее авторитетных авторов (И.В.Бойченко, А.В.Дроздов, С.А.Кислов, В.И.Куценко, М.В.Лашина, М.Н. Перфильев, Ю.К.Плетников , В.П.Ратников, В.П.Рожин, М.Н.Руткевич, Т.И.Ящук и др.) социальная деятельность, как правило, ассоциировалась с взаимодействием социальных субъектов - социальных общностей (класс, нация, народность, род, племя, семья).
Анализ понятия социальной деятельности определяется двумя основными факторами. Во-первых, включенностью в контекст общефилософского знания, его методологии, способов познания и описания реальности. Во-вторых, спецификой и дефинициями собственно социальной философии, которая, по справедливому утверждению В.С.Барулина, «...связана с двойной - социологической и философской - интерпретацией каждого отдельного закона и категории» .
Мы исходим из
того, что - именно по причине интегративности - в рамках социальной философии
существуют два взаимодополняющих уровня исследования. 1) В социологических
границах социальная философия имеет дело с исследованием явлений общественной
жизни: их форм, содержания, структуры, закономерностей развития, способов
реализации и т.д. Данный аспект исследования позволяет выявить и
систематизировать основные категориально-понятийные схемы, отражающие
социальную реальность в ее взаимосвязях; представить общество как целостный
организм.
2) Философское же содержание данной научной дисциплины определяется
способностью проникновения в сущность явления.
Целью этого уровня исследования является выявление детерминационных моментов объективного и субъективного, определяющих способ организации и функционирования социальных объектов, а также соотношение материальных и идеальных компонентов как системообразующих этот объект.
Деятельность определяется как специфически человеческая форма активного отношения к окружающему миру, содержанием которой является целесообразное освоение и преобразование этого мира. Это содержание реализуется основными структурными элементами социальной деятельности, которые присутствуют уже в ее простейшей индивидуальной форме, т. е. во взаимодействии человека с вещью или с другим человеком.
Первым элементом в структуре любого социального действия, важнейшим и необходимым фактором всякой деятельности является человек, люди, индивиды. Без человека невозможна никакая социальная деятельность. Он - активная сторона этой деятельности, ее субъект – это обуславливается исключительно наличием у него сознания и воли, осознанной постановкой цели и путей ее достижения.
Вторым элементом социального действия являются объекты деятельности - вещи, которые в свою очередь четко разделяются на две подгруппы. Одна из них - орудия и средства материального производства. Другими словами, к этой группе объектов деятельности относятся все вещи, с помощью которых человек изменяет окружающую среду с целью ее приспособления к своим многообразным потребностям.
Еще одной группой объектов являются средства, не менее необходимые для человеческой деятельности, чем вещи, но не имеющие вещественного, материального характера. Данные объекты деятельности настолько своеобразны, отличны от вещей, что при рассмотрении структуры социального действия их обычно выделяют в особый, третий компонент. Это язык жестов, звуковая и письменная речь, информация, заключенная в различного рода бумажных и электронных носителях, книгах, магнитных лентах, дискетах и т.п. Это символы, знаки. Они, как и вещи, являются необходимым условием всякой человеческой деятельности. Воздействуя на наше сознание, символы и знаки обеспечивают целенаправленность индивидуальной деятельности, а при коллективной - также и ее согласованность. Если физические вещи служат непосредственно для приспособления человека к окружающей действительности, то символы облегчают для него, иногда многократно, решение этой задачи.
Кроме названных трех, имеется и еще один, четвертый, необходимый элемент социального действия.
Это связи, отношения между указанными основными факторами социального действия. Как показывает опыт, механический набор рассмотренных трех элементов - людей, вещей и символов - не образует еще ни социального действия, ни социальной жизни в целом, если нет связи, взаимодействия между ними. Именно поэтому устойчивые, многократно повторяющиеся связи между людьми, вещами и символами, постепенно складывающиеся как на уровне индивидуального действия, так и на уровне социальных групп и всего общества, имеют исключительно важное значение для общественной жизни.
Для эффективного управления системой необходимо выстраивание вышеуказанных организационных связей между частями системы. В связи с чем, необходимо четкое представление о специфических свойствах данных частей (в нашем случае это представление об объекте и субъекте деятельности).
Функции управления имеют три общих характеристики. Во-первых, они обладают единством цели. Во-вторых, они требуют принятия решений. В-третьих, для всех необходима информация и коммуникации. Вследствие того, что эти характеристики связывают все управленческие функции, обеспечивая их взаимозависимость, цели, принятие решений и коммуникации в научной литературе часто называют интеграционными процессами.
В управлении социальной деятельностью главенствующей целью будет формирование связи между субъектом и объектом. Цель представляет собой идеальный образ состояния управляемой системы. Этот образ формируется на основании желаемых результатов деятельности.
Если говорить об обществе, то в данном случаем функцией управления можно считать такое взаимодействие индивидов и социальных групп, которое бы приводило к развитию общества, к сглаживанию и устранению социальных конфликтов и социальной напряженности внутри него. Если поставленная субъектом управления цель отражает совпадающие интересы всех или большей части социальных групп, то цель является интегрирующим фактором, объединяет людей, заставляет их искать рациональные варианты осуществления совместной деятельности, позволяет получать определенные результаты, связанные общим направлением в движении к цели. Именно поэтому управление в структуре социальной деятельности является важнейшим фактором в деятельности общества, позволяющим организовать взаимодействие частей системы «общество».
Управление является необходимым условием развития общества, совместного труда людей для достижения определенных целей в соответствующих сферах и отраслях деятельности. Эта деятельность осуществляется людьми - субъектами управления и может быть охарактеризована как целенаправленная совокупность действий, которые обеспечивают согласование и координацию совместного труда с целью достижения общественно значимых целей и решения поставленных задач. Разнообразие объектов управления дает возможность выделить основные его виды: социальное, техническое и биологическое. Социальное управление - деятельность людей, их общественных и государственных объединений, управление человека человеком, в целом обществом. Техническое управление связано с созданием людьми, их объединениями машин и механизмов, а также «управлением ими» с целью облегчения условий труда. Биологическое управление направлено на использование объективных законов природы, которые открываются биологическими науками для создания новых сортов растений и пород животных. Следует подчеркнуть, что техническое и биологическое управление осуществляется в рамках социального, поскольку все виды управления связаны с объединением усилий людей для достижения соответствующих целей, но имеют разную направленность (объект). Общая часть «ЗТ**1^ ~- «>? Раздел I. Государственное управление и административное право В теории управления, в том числе социального, часто говорится о кибернетическом управлении, которое приобрело значительное распространение. Однако кибернетическое управление связано со всеми приведенными видами управления, изучает их с формальной точки зрения. Достижения кибернетики используются в науке и практике управления. Это, так сказать, процесс управления. Для правильного понимания управления как социального явления следует исходить из содержания управленческой деятельности как функции организованных систем, созданных для обеспечения взаимодействия составляющих их элементов, которые поддерживают необходимый режим работы с целью достижения поставленных целей и задач внутреннего и межсистемного характера. Управление имеет своими основными элементами субъект и объект (действующий на основе самоорганизации), которые взаимодействуют на разных ступенях иерархии путем управляющего (руководящего) влияния субъекта на объект. Социальному управлению присущи все названные элементы. Тем не менее следует учитывать особенности социальной сферы, где управленческие связи реализуются через отношения людей, которые проявляются в организации общественной жизни. В самом общем плане социальное управление, управление обществом в целом можно понимать как механизм организации общественных связей, которые осуществляются всеми государственными органами, независимо от конкретного назначения, органами местного самоуправления, а также объединениями граждан. Исходя из этого социальное управление: во-первых, проявляется через совместную деятельность людей, организует их для такой деятельности в соответствующие коллективы и организационно оформляет; во-вторых, своим главным назначением имеет упорядочение и урегулирование совместной деятельности путем обеспечения согласованных индивидуальных действий участников такой деятельности через влияние на их поведение (волю); в-третьих, выступает в роли регулятора управленческих взаимоотношений, которые возникают между субъектом и объектом в процессе практической реализации функций социального управления; в-четвертых, является властным, поскольку базируется на подчинении воли участников управленческих отношений - субъект формирует и реализует волю, а объект ей подчиняется; Глава 1 Государственное управление и исполнительная власть________ в-пятых, имеет особый механизм реализации через организационно оформленные группы людей, которыми выступают органы исполнительной власти (государственного управления), органы местного самоуправления и объединения граждан или уполномоченные лица этих организаций. Социальное управление имеет специфическое назначение, особые формы осуществления и организации общественных связей. В широком понимании, как уже отмечалось, управленческие задачи и функции реализуют все государственные органы, независимо от их назначения, органы местного самоуправления, объединения граждан. В связи с этим принято разделять социальное управление на общественное, которое осуществляется органами местного самоуправления, объединениями граждан, другими негосударственными организациями, и государственное, под которым понимается специфический вид государственной деятельности - исполнительная деятельность, функционирование которой связано с формированием особой правовой отрасли - административного права. Следует также заметить, что управленческие связи прослеживаются и в деятельности законодательного органа - Верховной Рады Украины, судебной и прокурорской системах, но они являются внутренними организационно-правовыми, связанными с управлением своей системой. В системе социального управления особое место занимает местное самоуправление, которое является правом территориальной громады - жителей села (нескольких сел), поселка и города самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины. Местное самоуправление осуществляется территориальными громадами как непосредственно, так и через органы местного самоуправления (сельский, поселковый, городской совет и их исполнительные органы, глав села, поселка, города - сельского, поселкового, городского голову). Объединения граждан и иные негосударственные организации осуществляют управление на основе своих уставов в пределах Конституции и законов Украины.
Понятие «управление » широко используется в различных науках, обозначая функцию, присущую организованным системам (биологическим, техническим, социальным, военным и др.). Существует огромное количество определений этого понятия. В самом общем виде под управлением понимается элемент, функция, обеспечивающая сохранение определенной структуры, организованных систем, поддержание режима их деятельности, реализацию их программы и целей.
В социальном управлении, в отличие от других видов, главными компонентами выступают либо люди как члены различных организаций, либо организационные подразделения в целом. Индивиды (либо самостоятельно, либо в составе социальной группы), представленные в сложной системе управленческих взаимоотношений, могут выступать субъектами и объектами управления. Как видим, ключевыми категориями социального управления являются «организация», «субъект и объект управления».
Организация представляет собой форму объединения группы людей (два и более), деятельность которых сознательно координируется субъектом управления для достижения общей цели или целей и для упорядочения совместной деятельности. В зависимости от целей и условий деятельности индивиды в социальном управлении выступают субъектами и объектами управления.
Субъектом управления является носитель предметно-практической деятельности, источник управленческой активности, направленной на определенный объект управления. Субъектами управления может выступать как отдельный индивид, так и социальная группа.
Управление представляет собой не что иное, как настраивание других людей на труд.
Ли Якока, американский менеджер
Объектом управления может быть часть объективной действительности, на которую направлено управленческое воздействие. Объектом управления также может выступать как отдельный индивид, так и социальная группа.
Между субъектом и объектом управления существует диалектическое взаимодействие и взаимовлияние. При этом важным условием эффективности управления является соответствие субъекта управления его объекту. Таким образом, социальное управление есть непрерывный процесс воздействия руководителя (субъекта управления) на организованную группу людей или на кого-либо из этой группы в отдельности (объект управления) по организации и координации их совместной деятельности для достижения наилучших результатов.
Система управленческих отношений опирается на два социально-психологических феномена, которые мы можем назвать как собственно управление, то есть целенаправленное воздействие на определенный объект, и подчинение, то есть восприимчивость и подверженность целенаправленному воздействию субъекта воздействия. В зависимости от типологических черт, разными людьми не одинаково переживается само чувство подчинения. Исследователи выделяют три типа подчинения:
- строптивое подчинение: работник воспринимает подчинение как вынужденное и внешне навязанное отношение. Для него характерно слабое понимание мотивов подчинения и долга;
- равнодушное подчинение: работник вполне удовлетворен своим положением, ибо это освобождает его от принятия ответственных решений; исповедуется принцип «пусть думает начальник»;
- инициативное подчинение: работник осознает необходимость подчинения, чувство долга у него переходит в привычку, но не заглушает инициативу. В основе такого типа подчинения лежит критическая оценка руководителя и признание его авторитета.
Субъект и объект управления, рассматриваемые также как управляющая и управляемая системы (подсистемы), в совокупности взаимных связей составляют систему управления, характеризующуюся информационным обеспечением, процедурой принятия и исполнения решений.
Понимаемая как целостно-организационное объединение, система управления характеризуется :
- функциями и целями деятельности;
- конкретным набором составных частей, находящихся в соподчиненности;
- режимом внешних связей (субординация, координация, договорные отношения и т.д.);
- правовым регулированием структуры, связей, полномочий, деятельности системы управления в целом и ее элементов.